Менять границы по инициативе народа нельзя. Фото с сайта ukromnoe.com
После того как украинцы на референдуме 1 декабря 1991 года проголосовали за независимость, рожденное при помощи референдума государство перестало доверять своим гражданам. За 21 год в стране прошел лишь один всенародный опрос, инициированный Леонидом Кучмой в 2000 году (по двухпалатному парламенту и отмене депутатской неприкосновенности), да и тот не имел последствий: результаты референдума должен был утвердить парламент, который не стал этого делать. В 2006-м СДПУ(о) собрала 4,4 млн подписей за референдум по вступлению в НАТО и ЕЭП, но он не состоялся из-за нежелания тогдашнего президента Виктора Ющенко и отсутствия закона, определяющего процедуру назначения и проведения плебисцита.
Закон о референдуме пытались принять не один раз. "Это не прихоть Партии Регионов, это требование украинской Конституции", — объясняет представитель президента в Верховной Раде Юрий Мирошниченко. Действительно, пять статей Конституции посвящены референдуму как праву граждан на участие в политической жизни страны: там, в частности, говорится, что референдум назначают парламент по своей инициативе или президент в случае сбора 3 млн подписей. В теории все политсилы согласны с тем, что конституционную норму надо реализовать, но на практике принятие закона постоянно сталкивалось с интересами партий, незаинтересованных в том, чтобы серьезные политические решения в стране принимались без них.
Закон о референдуме, принятый парламентом в ноябре 2012-го, пытались принять еще летом 2010-го. Тогда существовала парламентско-президентская республика с ограниченными полномочиями главы государства и коалицией в ВР, но уже ходили активные слухи о желании Банковой вернуть к жизни Конституцию-96, в которой у парламента было меньше прав, а у президента — больше. И одним из способов отмены политреформы-2004 назывался референдум. Закон о нем был принят в первом чтении, но второе чтение оказалось последней попыткой Петра Симоненко и Владимира Литвина противостоять планам Банковой: их фракции поддержали оппозицию, предложившую запретить на референдуме менять Конституцию (правда, это не помогло: политреформу отменил Конституционный суд). В итоге закон отправили "на доработку" и спустя 28 месяцев приняли. Теперь только оппозиция пытается противостоять закону, уже подписанному президентом, но ее голос слишком слаб, чтобы противостоять вступлению Украины в новую реальность. На что же теперь имеют право граждане страны?
ЧТО МОЖНО ИЗМЕНИТЬ РЕФЕРЕНДУМОМ
Теоретически с помощью референдума можно решить все вопросы, кроме трех: всенародный плебисцит нельзя проводить по госбюджету, отмене действующих или принятию новых налогов и по амнистии. Любой другой вопрос может быть предметом референдума. Но есть менее явные ограничения.
Первое — изменение территории страны. Оно возможно только в том случае, если Верховная Рада ратифицировала некий международный договор, меняющий границы, и вынесла этот вопрос на всенародное голосование. Менять границы по инициативе народа нельзя.
Второе — изменение трех разделов Конституции. Основную массу граждан интересует только первый раздел, в котором находятся статьи об унитарности страны, государственном языке, гербе и флаге; и по всем этим вопросам референдум возможен только в том случае, если за изменение статьи уже проголосовало две трети парламента, что делает референдум по госстатусу русского языка или федеративному устройству страны практически нереальным. Однако есть одна уловка: эти же самые статьи можно изменить, если менять Конституцию в целом — при объявлении референдума по тексту нового основного закона решение парламента не нужны. Как и для референдума, к примеру, по вступлению в НАТО или ЕЭП.
КТО МОЖЕТ НАЗНАЧИТЬ РЕФЕРЕНДУМ
Назначать референдум могут парламент или президент. У Верховной Рады право и обязанность самостоятельно назначить референдум есть только в одном случае: если президент подписал договор об изменении территории, а парламент его ратифицировал. У президента такое право и обязанность есть в двух случаях. Во-первых, он обязан назначить референдум, если Верховная Рада проголосовала за изменение первого, третьего или 13-го разделов Конституции. Во-вторых, президент обязан назначить референдум по народной инициативе.
Как эта инициатива реализуется? Для начала должна быть создана и зарегистрирована инициативная группа. После этого она должна собрать не менее 3 млн подписей за свою инициативу, причем это не могут быть только голоса киевлян или дончан — надо, чтобы в двух третях областей (то есть в 17) было собрано не менее 100 тысяч подписей в каждой. После сбора подписей Центризбирком должен проверить их подлинность (у СДПУ(о) в 2006-м из 4,6 млн забраковали 200 тысяч подписей) и решить, является ли сам вопрос референдума конституционным. Если все это будет соблюдено, президент обязан назначить референдум.
ЗАЧЕМ ЗАКОН НУЖЕН ВЛАСТИ
Помимо того, что закон о референдуме действительно необходим для закрепления конституционной нормы, он, безусловно, принимался для решения чисто практической задачи. Нет сомнений в том, что у президента в новом парламенте будут 226 голосов для принятия большинства законов, но есть большие сомнения в том, что у него будут стабильные 300 голосов. Между тем Виктор Янукович уже объявил необходимость конституционных изменений и даже создал для их наработки специальную комиссию во главе с Леонидом Кравчуком. Правда, что бы ни приняла эта комиссия, по итогу изменения окажутся такими, какие нужны президенту, — опыт двух предыдущих референдумов 1991 и 2000 годов подсказывает, что граждане страны, как правило, голосуют за то, что им предлагают. После этого останется сделать нужные изменения законом. Через парламент — проблемно, зато теперь есть закон о референдуме. Правда, глава государства не наделен правом инициировать референдум — для этого, напомним, нужна инициативная группа и 3 млн граждан, готовых подписаться.
ПОЧЕМУ ОППОЗИЦИЯ ПРОТИВ ЗАКОНА
Основной мотив оппозиции, которая протестует против закона о референдуме, зеркально отражает позицию регионалов: она не хочет давать президенту дополнительные шансы на продление его власти в 2015-м (к примеру, через возвращение к парламентско-президентской республике и избрание премьером). Кроме того, закон о референдуме ослабляет позиции парламента в целом, заставляя его при любых раскладах искать компромисс с президентом. Напомним, в 1996-м Леонид Кучма, чтобы продавить через Верховную Раду приемлемый для него вариант Конституции, шантажировал ее именно референдумом.
Кроме партийной позиции против референдума, есть еще личная позиция многих депутатов, которые от закона о референдуме проигрывают материально. Известно, что сбор 300 голосов всегда сопровождается хорошими финансовыми стимулами. Если для решения конституционных вопросов обойдутся без парламента, они этот приработок потеряют.
ШАНС ДЛЯ НАРОДА: НУЖНЫ СОЮЗНИКИ
В реальности "народ" и "народная инициатива" — понятия абстрактные, поэтому сложно представить, что народ, к примеру, напишет Конституцию и заставит президента провозгласить референдум. Однако народ все-таки может быть субъектом этого процесса при наличии противоречий внутри власти. В случае противостояния президента и парламента (как это было в 1994—2000 и 2005—2009 годах) та или иная сторона может апеллировать к избирателям, которые, в свою очередь, могут выбирать — какую из сторон конфликта поддерживать (другое дело, что большинство обычно поддерживает на референдумах более сильную сторону). Кроме того, наличие закона о референдуме оставляет возможность заставить власть сделать то, что она не хочет, — однако для этого нужна поддержка влиятельной партии с серьезным финансовым ресурсом. В частности, если бы в 2006-м нынешний закон о референдуме действовал, Виктор Ющенко вынужден был бы объявить референдум о вступлении в ЕЭП и НАТО, инициированный объединенными эсдеками. Причем нелюбовь украинцев к НАТО настолько массова, что никаким админресурсом исказить результаты референдума власть не смогла бы.